Baca artikel ini untuk mengetahui pengertian, perkembangan, sifat dan perbedaan konsep birokrasi dalam administrasi publik.
Asal dan Definisi:
Istilah atau kata birokrasi memiliki dua bagian-satu adalah biro yang berarti kantor yang menjalankan bisnis tertentu atau departemen pemerintah. Cracy menunjukkan bentuk pemerintahan tertentu. Oleh karena itu birokrasi menyiratkan suatu sistem pemerintahan di mana sebagian besar keputusan diambil oleh pejabat negara daripada oleh perwakilan yang dipilih. Jadi birokrasi adalah suatu bentuk pemerintahan yang dijalankan atau dikelola oleh beberapa pejabat.
Banyak orang mengira bahwa birokrasi berasal dari kata Perancis bureaucratic yang beredar luas dalam pemerintahan Perancis pada abad ke-19. Tetapi sebelum abad kesembilan belas sistem pemerintahan Prancis tidak mengenal birokrasi tetapi hanya biro yang berarti meja tulis tertutup.
Selanjutnya istilah tersebut beredar luas dan digunakan di beberapa bagian Eropa Barat khususnya Inggris. Sekali lagi, beberapa negara bagian dan sistem administrasi telah menerimanya dan menggunakannya untuk pengelolaan administrasi publik mereka dengan menjaga makna aslinya kurang lebih utuh. Beberapa bahasa telah menerjemahkan istilah bahasa Inggris. Misalnya, dalam bahasa Bengali, birokrasi berarti “amlatantra”.
Bahkan dalam bahasa India lainnya istilah ini digunakan. Ini berarti aturan atau administrasi pegawai negara atau pemerintah. Pada zaman dahulu para birokrat atau pegawai pemerintah disebut sebagai pegawai raja atau rajkarmachari. Itu karena di masa lalu tidak ada pemerintahan terpilih . Kekuasaan berdaulat berada di tangan raja dan mereka memilih beberapa orang untuk menjalankan pemerintahan mereka. Itulah mengapa mereka disebut rajkarmachari. Selanjutnya kerajaan dan sistem pemilihan pejabat pemerintahan mengalami banyak perubahan dan salah satu perubahan tersebut adalah birokrasi.
Perkembangan Birokrasi:
BB Mishra dalam artikelnya yang mencerahkan-The Conceptual Development in the West Published in Public Administration: A Reader telah menelusuri sejarah-birokrasi. Ia berpendapat bahwa beberapa ratus tahun yang lalu—khususnya sebelum Revolusi Industri (1760-an)—praktis belum ada birokrasi sebagai instrumen yang cocok untuk mengatur urusan negara.
Bentuk modern dari birokrasi sampai batas tertentu merupakan perkembangan kapitalisme yang merupakan produk sampingan dari Revolusi Industri. Mari kutip beberapa baris dari artikel Mishra di atas: “Periode monarki absolut di Barat dan fase kedaulatan nasional yang mengikuti sebagai hasil dari pembangunan sosial dan ekonomi, adalah dua tonggak penting dalam munculnya konsep birokrasi modern . ”.
Pada Abad Pertengahan (abad ke-5 hingga ke-15) tidak ada negara atau negara-bangsa dalam bentuknya yang sekarang. Gereja dan para pendetanya yang mahakuasa adalah segalanya dan mereka mengendalikan urusan agama dan politik. Meskipun ada keberadaan fisik raja, mereka memiliki sangat sedikit atau terkadang tidak memiliki kekuasaan untuk mengelola negara. Setelah kejatuhan gereja dan pendeta, kekuatan politik terlepas dari kendali gereja dan segera direbut oleh monarki. Raja-raja perlahan tapi pasti memegang kendali penuh atas urusan politik.
Raja-raja adalah kepala politik negara. Tetapi mereka tidak memiliki kekuatan atau kemampuan administratif untuk mengelola negara dan tugas yang sangat penting itu membutuhkan badan administrator yang terlatih dan cakap. Dalam hubungan ini dapat dicatat bahwa konsekuensi Revolusi Industri adalah kolonialisme, karena Inggris Raya dan negara maju lainnya membutuhkan tanah atau koloni untuk pasar di mana mereka dapat menjual komoditas mereka. Bersamaan dengan itu muncullah kekuasaan politik di daerah jajahan.
Kekuatan kolonial merasa sangat membutuhkan administrator yang baik yang juga harus dilatih. Koloniasme dengan demikian dapat disebut sebagai sumber potensial birokrasi. Kekuatan kolonial berpikir bahwa harus ada sekelompok orang yang eksklusif untuk mengelola terutama politik atau administrasi dan, kedua, fungsi lainnya. Dengan cara ini, sebuah kelas khusus dengan kekuatan dan kemampuan khusus diciptakan untuk pengelolaan yang tepat dari negara kapitalis dan kolonial. Karenanya birokrasi atau kelas administrasi khusus dihasilkan oleh Revolusi Industri dan konsekuensi yang ditimbulkannya.
Dalam konteks pertumbuhan birokrasi kita dapat mengingat Bentham—pencetus utilitarianisme yang hebat. Setelah Revolusi Industri, disintegrasi feodalisme dan kehancuran aristokrasi muncul kelas baru yang dikenal sebagai kelas menengah. Bentham berpendapat bahwa kelas yang baru muncul ini sangat ingin berpartisipasi dalam fungsi administrasi negara. Anggota golongan ini terdidik dan semangat mereka yang berlebihan untuk ikut serta dalam urusan administrasi melahirkan sekelompok orang baru yang secara wajar dapat disebut golongan administratif. Ini, dalam perjalanan waktu, kemudian disebut birokrasi.
Kebangkitan dan pertumbuhan birokrasi masih dapat dilihat dari perspektif lain. Revolusi Industri menciptakan kapitalisme pari passu kelas baru yaitu borjuasi. Baik kapitalisme maupun borjuasi memiliki keinginan yang sangat kuat untuk memberikan pengaruh pada administrasi negara dan mereka merasa perlu mengirimkan administrator yang efisien dan terlatih ke sektor-sektor utama administrasi negara sehingga sekelompok orang yang cakap dapat memainkan peran yang paling vital. dalam urusan pembuatan kebijakan dan pelaksanaan kebijakan negara.
Kekhawatiran kaum borjuasi diperkuat oleh meningkatnya ketidakpuasan di kalangan kelas pekerja yang menginginkan lebih banyak upah dan tunjangan lainnya. Baik negara maupun borjuasi sangat merasakan perlunya kelas administratif yang kuat dan mampu. Ini adalah aspek lain dari kebangkitan dan pertumbuhan birokrasi.
Kebangkitan dan pertumbuhan parlementerisme juga bertanggung jawab atas pertumbuhan birokrasi. Munculnya sistem parlementer menciptakan “dikotomi” antara politik dan administrasi. Yang pertama berada di bawah kendali menteri yang dipilih oleh pemilih dan bertanggung jawab, legislatif dan organ administrasi, birokrasi, adalah departemen terpisah yang bertanggung jawab atas pelaksanaan kebijakan. Namun dikotomi ini tidak membuat orang menyimpulkan bahwa ada pemisahan yang jelas antara birokrat atau departemen administrasi, dan dewan menteri.
Setiap menteri adalah kepala departemen dan dia membuat kebijakan. Tetapi faktanya adalah bahwa dalam fungsi ini menteri bergantung pada eksekutif puncak dari kementeriannya.
Menteri-menjadi orang politik dan tidak memiliki atau sangat sedikit pengalaman dalam administrasi-harus bergantung pada eksekutif puncak dan berpengalaman departemen. Hal ini akhirnya menimbulkan akumulasi kekuasaan di tangan birokrat. Secara masuk akal kita dapat menyimpulkan dari proses administrasi dalam parlementerisme ini bahwa birokrasi adalah produk normalnya. Apalagi, dalam sistem parlementer, ada kesenjangan antara keduanya—dan kesenjangan ini dikelola oleh para birokrat. Dengan cara ini birokrasi memiliki ruang yang luas untuk memperkuat dan menyebarkan tentakelnya.
Sifat Birokrasi:
Istilah birokrasi sangat sering digunakan dalam arti merendahkan. Cinta birokrat yang berlebihan terhadap hukum dan melakukan segala sesuatu sesuai dengan hukum dan sikap tidak simpatik terhadap kebutuhan dan masalah orang. Semua telah menjadikannya pusat kritik publik. Setiap keputusan atau tindakan yang bertentangan dengan kepentingan rakyat disebut birokrasi. Ketidaktanggungjawaban birokrasi kepada masyarakat umum, struktur hirarkisnya dan ketidakterpisahannya dari publik telah menjadikannya pusat kritik. Oleh karena itu, konotasi merendahkan tentangnya dianggap oleh banyak orang sebagai ciri penting.
Di banyak negara ditemukan bahwa birokrasi termasuk dalam “kelas elit kekuasaan” Hampir di setiap negara anggota birokrasi berasal dari eselon atas atau lapisan masyarakat yang lebih kaya. Karena itu dikatakan bahwa birokrat termasuk golongan elit atau golongan masyarakat yang lebih kaya. Di Inggris sebagian besar pegawai negeri adalah anggota kelompok “Oxbridge” yang berarti bahwa mereka adalah mahasiswa Universitas Oxford atau Cambridge. Tak perlu dikatakan bahwa orang miskin memiliki akses yang sangat kecil ke kedua universitas ini.
Nicos P. Mouzalis dalam artikelnya The Ideal Type of Bureaucracy menunjukkan ciri-ciri tertentu dari birokrasi. Menurut Mouzalis ciri penting dari birokrasi adalah pejabat direkrut melalui ujian terbuka dan kompetitif berdasarkan kualifikasi minimum dan setelah itu orang-orang yang berhasil diberikan berbagai jenis pelatihan.
Ciri lainnya adalah, dalam birokrasi terdapat sistem atau struktur hirarki yang jelas dengan wilayah komando atau tanggung jawab yang terbatas. Artinya, yurisdiksi masing-masing birokrat terbatas dan dia tidak bisa melewati batas itu. Tetapi ketika berbicara tentang hierarki, kita harus ingat bahwa organisasi itu harus sangat kompleks dan besar.
Dalam suatu organisasi atau departemen pemerintah hubungan antara pejabat atau birokrat bersifat impersonal. Hubungan pribadi umumnya tidak berkembang di antara para petugas.
Pekerjaan atau layanan birokrat dapat dialihkan. Setelah waktu tertentu mereka dipindahkan dari satu departemen ke departemen lain. Beberapa kritikus dengan bercanda mengatakan bahwa pejabat pemerintah, terutama yang berpangkat lebih tinggi, adalah perdagangan serba bisa dan tidak menguasai apa pun. Misalnya seorang birokrat dipindahkan dari jurusan kebudayaan ke jurusan ekonomi.
Telah ditemukan bahwa seorang birokrat mengetahui hukum, administrasi dan kesetiaan kepada otoritas yang lebih tinggi —khususnya menteri—dan arti akuntabilitas yang biasa—tidak ditemukan dalam kosakata birokrasi.
Pada awal analisis kami, kami mencatat bahwa banyak yang menggunakan istilah tersebut dalam arti merendahkan. Tapi Illiot Jaques dalam bukunya A General Theory of Bureaucracy telah menyarankan bahwa lebih baik tidak menggunakan konsep tersebut dalam pengertian yang merendahkan. Dia mengatakan definisi kita tentang birokrasi mengecualikan penggunaan populer yang memperlakukan birokrasi sebagai istilah yang merendahkan. Kami yakin penilaian Illiot Jacques cukup tepat. Birokrasi layanan adalah pilar utama, alamat atau istilah lucu apa pun sangat tidak pantas.
Illiot Jaques telah menggunakan istilah itu dalam pengertian yang liberal dan rumit. Menurutnya hanya pejabat pemerintah saja yang tidak bisa disebut sebagai birokrat. Pejabat lain, jika memiliki ciri penyelenggara negara, dapat juga disebut birokrat. Pandangan Jaques ini telah diterima oleh banyak orang.
Konsep yang berbeda:
Konsep Hegel:
Sejumlah besar orang terkemuka telah mengungkapkan pendapat mereka tentang birokrasi dan filsuf Jerman yang terkenal adalah salah satunya. Dia adalah Hegel. Hegel dalam Philosophy of Right (1821) telah membahas masalah ini. Menurut Hegel, birokrasi dapat didefinisikan sebagai “Pembentukan negara” dari masyarakat sipil. Hegel juga menggunakan istilah lain untuk mengartikan birokrasi, seperti kesadaran negara, kehendak negara, kekuasaan negara.
Menurut Hegel, Negara adalah tahap akhir dari evolusi dan evolusi ini telah berkembang melalui dialektika. Dalam proses evolusi, menurut Hegel, masyarakat madani merupakan tahapan yang sangat penting. Negara adalah manifestasi dari roh dunia dan di luarnya tidak ada yang eksis. Tetapi Hegel berpikir masyarakat sipil merupakan bagian yang sangat vital dari evolusi dan baginya administrasinya sangat penting. Untuk itu dia berbicara tentang birokrasi.
Sekali lagi, di Jerman, pegawai negeri memainkan peran yang sangat penting dalam administrasi negara . Untuk alasan ini dia menyebutkannya. BB Mishra dalam artikelnya mengatakan: “Hegel adalah pendukung sistem biro yang diadopsi Jerman setelah 1806. Dia menunjukkan bahwa pegawai negeri harus melaksanakan tugas-tugas khusus berdasarkan prinsip pembagian kerja… Konsep birokrasi Hegel memang didasarkan pada filsafat hukum yang abstrak. Dia tidak menarik filosofi itu dari analisis organisasi sosial dan politik yang ada. Sebaliknya, dia mengakui hukum sebagai ekspresi moralitas objektif, entitas metafisik yang menentukan organisasi politik secara apriori.”
Gaetano Mosca (1858-1941):
Konsep birokrasi telah dielaborasi oleh seorang sarjana Italia yang dikenal sebagai Gaetano Mosca. Mosca, ketika berusia 26 tahun, menerbitkan karya politik pertamanya: The Theory of Governing and Parliamentary Government (1884). Karyanya yang lain adalah Elemen Ilmu Politik dalam dua jilid. Mosca, dalam Elements of Political Science-nya melakukan pengamatan berikut yang menyoroti keberadaan kelas tertentu yang mengatur: “Dalam semua masyarakat manusia yang telah mencapai tingkat perkembangan dan budaya tertentu, administrasi politik dalam arti kata yang paling luas , termasuk kepemimpinan administratif, militer, agama, ekonomi dan moral, dilaksanakan secara terus-menerus, oleh minoritas khusus yaitu, terorganisir,.”
Mosca sampai pada kesimpulan bahwa kelas politik dipilih dengan berbagai cara, tetapi selalu berangkat dari kualitas dan kemampuan individu tertentu. Minoritas yang berkuasa biasanya dibentuk sedemikian rupa sehingga individu-individu yang menyusunnya dibedakan dari massa yang diperintah oleh suatu kualitas tertentu. Dengan kata lain, mereka memiliki beberapa kebajikan yang diperlukan yang sangat dihargai.
Inti dari pandangan Mosca adalah bahwa dalam setiap masyarakat maju terutama terdapat dua kelas – satu diperintah dan yang lainnya adalah gubernur. Kelas terakhir memiliki kualitas khusus tertentu yang sebenarnya membuatnya lebih siap dan untuk mengatur masyarakat. Dia lebih jauh berpendapat, bahwa kualitas-kualitas ini tidak tersedia di antara semua orang dalam masyarakat. Dia kembali mengatakan bahwa kemampuan untuk memerintah adalah sine qua non dan kriteria utama untuk membentuk kelas politik. Kelas penguasa memiliki beberapa kualitas unggul tetapi seni atau kualitas untuk mengatur harus diperoleh dari pelatihan khusus.
Mosca menggambarkan empat jenis organisasi politik yang terpisah. Ini adalah kota, negara bagian, negara feodal, negara birokrasi, dan negara perwakilan modern. Namun dari analisisnya, tampak bagi kami bahwa minat utamanya berpusat pada negara birokrasi. Tentang negara birokrasi, Mosca membuat opini yang dipertimbangkan berikut ini. Dalam keadaan seperti itu fungsi-fungsi pemerintahan tidak tersebar secara geografis melainkan sesuai dengan sifatnya.
Setiap atribut kekuasaan berdaulat diletakkan pada mayoritas hierarki pejabat yang terpisah, yang masing-masing menerima dorongannya dari badan negara pusat. Fungsi negara didistribusikan di antara pejabat negara. Namun ada beberapa pejabat yang menjalankan fungsi yang lebih penting dan ada pula yang kurang penting. Dengan cara ini, dalam negara birokrasi, sistem hierarki diikuti dengan ketat. Para birokrat menerima gaji mereka dari dana negara.
Menurut Mosca keadaan seperti ini sangat umum. Seluruh sistem administrasi terkonsentrasi di tangan segelintir orang yang memiliki pelatihan khusus dalam administrasi. Para birokrat menerima gaji mereka dari uang negara dan mereka juga menerima tunjangan lainnya. Ia lebih lanjut mengatakan bahwa birokrasi memperoleh spesialisasi melalui berbagai cara dan negara semacam itu (negara birokrasi) umumnya tidak mudah runtuh. Aspek yang sangat penting dari jenis negara Mosca adalah negara yang berdisiplin baik dan hukum serta ketertiban dijaga dengan ketat dan karena itu negara tidak mudah runtuh. Padahal, karena sistem administrasi yang buruk, negara-negara feodal runtuh.
Pareto tentang Birokrasi:
Nama Vilfredo Pareto (1848-1892) dikaitkan dengan teori birokrasi. Dia mengatakan, “Paling tidak yang dapat kita lakukan adalah membagi masyarakat menjadi dua strata – yaitu, menjadi strata yang lebih tinggi di mana para penguasa biasanya ditemukan, dan strata yang lebih rendah di mana yang diperintah dapat ditemukan”. Fakta ini sangat jelas sehingga setiap saat dapat dipahami bahkan oleh pengamat yang kurang perlengkapan’ Pareto mengatakan bahwa orang atau sarjana mungkin tidak setuju. Tetapi fakta sebenarnya adalah bahwa masyarakat manusia itu heterogen dan individu berbeda secara fisik, moral, dan intelektual . Menurut Pareto inilah pondasi birokrasi.
Pareto lebih lanjut mengamati bahwa di mana-mana terdapat kelas administratif, relatif kecil, yang memegang kekuasaan sebagian dengan kekerasan dan sebagian dengan persetujuan dari kelas bawahan yang besar. Pareto menerima begitu saja bahwa tidak ada masyarakat yang dapat diperintah oleh semua orang seperti yang dipikirkan Rousseau. Tapi dia mengatakan bahwa di balik kekuasaan minoritas ada persetujuan mayoritas. Ini adalah karakteristik umum administrasi.
Orang-orang yang memerintah masyarakat disebut penguasa atau birokrat. Di arena administrasi ada kekuatan dan persetujuan. Tetapi kekuatan tidak sering digunakan. Pareto menyebut kelas administratif sebagai kelas elitis dan konsepnya disebut teori elit. Menurut Pareto, para administrator bukanlah orang biasa, mereka memiliki kemampuan khusus untuk memerintah dan karena itu mereka disebut demikian. Kelas elit Paretor dan kelas politik Mosca hampir identik. Sekarang jelas bahwa bahkan sebelum Max Weber baik Mosca maupun Pareto berbicara panjang lebar tentang birokrasi.
